多年來(lái)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作,對(duì)加強(qiáng)權(quán)利的制約和監(jiān)督、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)和深化財(cái)政體制改革發(fā)揮積極作用。為此,人大常委會(huì)、政府和社會(huì)各界對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)寄予了很高的期望。如何更好地履行法定的審計(jì)監(jiān)督職責(zé),不斷提升預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效能,是我們當(dāng)前面臨的重要課題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,政府職能將不斷轉(zhuǎn)變,我國(guó)財(cái)政改革的基本目標(biāo)是建立與之相適應(yīng)的公共財(cái)政框架,而財(cái)政收支的范圍、結(jié)構(gòu)也將發(fā)生相應(yīng)的變化,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也將面臨新的挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主動(dòng)適應(yīng)這一變化趨勢(shì),不斷深化審計(jì)的領(lǐng)域,更好地為國(guó)家財(cái)政宏觀調(diào)控和微觀管理提供監(jiān)督服務(wù),特提出如下思路和對(duì)策:
一、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思路
(一)轉(zhuǎn)變審計(jì)思路。財(cái)政管理體制的改革需要我們改變傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)思維方式,轉(zhuǎn)變審計(jì)思路,根據(jù)建立公共財(cái)政基本框架的要求,把審計(jì)監(jiān)督貫穿于預(yù)算的全過(guò)程,一面抓預(yù)算編制審計(jì),一面抓預(yù)算執(zhí)行審計(jì),從預(yù)算收入入手,著力于預(yù)算支出審計(jì);從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果出發(fā),著力于預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程審計(jì)。通過(guò)審計(jì),健全和完善財(cái)政管理體制,促進(jìn)財(cái)政管理的法制化和規(guī)范化。
(二)明確審計(jì)目標(biāo)。我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo),即按照公共財(cái)政的要求,改革現(xiàn)行的財(cái)政支出管理體制,加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度;減少預(yù)算臨時(shí)追加的隨意性,增強(qiáng)預(yù)算的透明度和約束力;完善國(guó)庫(kù)集中收付制度,規(guī)范收入收繳和支出撥付程序;實(shí)行政府采購(gòu)制度,有效節(jié)約財(cái)政資金。為確保財(cái)政體制改革的順利實(shí)施,財(cái)政審計(jì)必須圍繞新的財(cái)政體制,加大審計(jì)監(jiān)督力度,針對(duì)當(dāng)前審計(jì)發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、新情況,提出有效的對(duì)策建議,不斷規(guī)范財(cái)政管理,提高財(cái)政資金使用效益,促進(jìn)財(cái)政體制改革不斷深化。
(三)改進(jìn)審計(jì)方法。一是在組織形式上,全局統(tǒng)一調(diào)配力量、統(tǒng)一部署方案實(shí)施審計(jì),形成合力,改變以往一個(gè)科室審計(jì)人少力量不足的局面;二是在審計(jì)內(nèi)容上,做到財(cái)政部門審計(jì)與延伸審計(jì)預(yù)算部門有機(jī)結(jié)合,財(cái)政審計(jì)與專業(yè)審計(jì)有機(jī)結(jié)合。這樣可以全面掌握財(cái)政資金的走向,有利于由上到下,從下及上,從宏觀及微觀兩個(gè)方面揭露和分析預(yù)算執(zhí)行及管理中出現(xiàn)的深層次問(wèn)題,確保財(cái)政審計(jì)的有效性、完整性;三是在審計(jì)手段上,改革傳統(tǒng)的審計(jì)方法,采用先進(jìn)的計(jì)算技術(shù),從而提高審計(jì)質(zhì)量和效率,不斷擴(kuò)大審計(jì)成果。
二、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對(duì)策
(一)科學(xué)組織調(diào)度,審計(jì)關(guān)口前移
1、科學(xué)組織調(diào)度。一是確立全局一盤棋的大財(cái)政審計(jì)指導(dǎo)思想。預(yù)算執(zhí)行牽涉到方方面面,比如重點(diǎn)建設(shè)工程進(jìn)度與效益、各部門預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性與效果、各項(xiàng)專項(xiàng)資金的使用與管理是否規(guī)范,等等。因此在安排預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí),要把審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的力量科學(xué)地調(diào)動(dòng)起來(lái),形成整體合力,在時(shí)間緊任務(wù)重的情況下,提高審計(jì)的效率與效果。二是建立部門預(yù)算執(zhí)行的定期審計(jì)制度。將各預(yù)算執(zhí)行部門分成兩類,一類是重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象,可實(shí)行每年必審制度,另一類是一般審計(jì)對(duì)象,可實(shí)行兩年審計(jì)一次,一次審兩年的定期審計(jì)制度。三是統(tǒng)一部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容。將部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)所必須查清的內(nèi)容作一個(gè)規(guī)范統(tǒng)一,以便于匯總分析預(yù)算執(zhí)行結(jié)果,提出加強(qiáng)和改進(jìn)管理的建議。
2、審計(jì)關(guān)口前移。一是對(duì)預(yù)算編制過(guò)程審計(jì)。對(duì)預(yù)算編制特別是部門預(yù)算編制過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督,將預(yù)算支出的真實(shí)、合理與規(guī)范、科學(xué)列入預(yù)算編制審計(jì)內(nèi)容,特別是要對(duì)一些使用財(cái)政資金數(shù)額大、下屬單位多或有資金二次分配權(quán)的部門的預(yù)算進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì),看該列的收入是否列入,支出項(xiàng)目是否落在實(shí)處,有無(wú)虛列、空掛、截留、挪用或?qū)訉宇A(yù)留情況,部門預(yù)算是否與部門履行職能相適應(yīng),部門之間、項(xiàng)目之間是否均衡等。把不合理的支出控制在部門預(yù)算編制過(guò)程中。二是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程審計(jì)。重點(diǎn)掌握財(cái)政收入進(jìn)度是否合理正常,有無(wú)違規(guī)進(jìn)入過(guò)渡戶或通過(guò)私設(shè)賬戶、“小金庫(kù)”截留、挪用財(cái)政收入等違規(guī)、違紀(jì)情況;重大建設(shè)項(xiàng)目資金撥付是否及時(shí);預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用及追加預(yù)算是否履行必要的審批程序;未納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、預(yù)算外資金、財(cái)政專戶管理及“收支兩條線”管理是否合規(guī);國(guó)庫(kù)集中支付資金有無(wú)不按預(yù)算和程序支付,有無(wú)一方面集中支付,另一方面一些資金又分散管理,集中支付有名無(wú)實(shí)情況。
(二)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的審計(jì),力求促進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)與合理
一是審計(jì)應(yīng)提前介入,在財(cái)政預(yù)算編制完成后向人大報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)之前,對(duì)報(bào)批的預(yù)算從科學(xué)性、合理性和細(xì)化的程度等方面預(yù)先進(jìn)行審查并出具意見(jiàn)。人大批準(zhǔn)執(zhí)行后再正式審計(jì),從而使預(yù)算執(zhí)行真正做到事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督,以有效約束預(yù)算過(guò)粗、待分解預(yù)算數(shù)過(guò)多,以及未預(yù)算到具體單位和項(xiàng)目的行為。二是審查預(yù)算單位編制部門預(yù)算的定員定額標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、合理和符合實(shí)際,所有預(yù)算支出是否嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和列入相應(yīng)科目預(yù)算,部門預(yù)算收入支出是否真實(shí),并對(duì)資金跟蹤問(wèn)效,促進(jìn)部門編制科學(xué)合理的預(yù)算,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,加強(qiáng)管理,努力降低行政成本,提高工作效率。
(三)注重信息互遞和合作,加大對(duì)轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算補(bǔ)助的審計(jì)
通過(guò)信息互遞和合作,核實(shí)上下級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金及年終結(jié)算補(bǔ)助的科學(xué)性和合理性,審查上級(jí)財(cái)政部門安排轉(zhuǎn)移支付資金及年終結(jié)算補(bǔ)助依據(jù)是否充分,分配是否透明,有無(wú)進(jìn)行隱形分配,向地方財(cái)政部門傾斜問(wèn)題;下級(jí)財(cái)政是否完整編報(bào)預(yù)算和決算,有無(wú)將追加的補(bǔ)助資金置換年初預(yù)算安排的資金,擠占挪用;有無(wú)利用預(yù)算管理的漏洞,多跑多要,將要回的錢作為部門的機(jī)動(dòng)財(cái)力的問(wèn)題。
(四)科學(xué)分析財(cái)政支出結(jié)構(gòu),促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整,與之相適應(yīng),財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也要進(jìn)行必要的調(diào)整,來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此,在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中,審計(jì)人員要根據(jù)所掌握的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況,通過(guò)比較、分析來(lái)判斷財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整同步。另外還應(yīng)核實(shí)各項(xiàng)支出在財(cái)政總支出中的比例,分析支出的分配與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求是否相符。
(五)規(guī)范國(guó)庫(kù)“集中收付”操作行為,促進(jìn)財(cái)政資金的健康運(yùn)轉(zhuǎn)
“集中收付”制度建立以后,原有的財(cái)政收支管理模式將被打破財(cái)政在整個(gè)預(yù)算收支過(guò)程中的作用將被進(jìn)一步加強(qiáng)。因此,在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中,加強(qiáng)對(duì)“集中收付”制度的監(jiān)督將成為一項(xiàng)重要內(nèi)容。首先要審查財(cái)政、稅務(wù)和其他征收機(jī)關(guān)預(yù)算內(nèi)外收入繳庫(kù)方式、程序是否合規(guī),收入是否進(jìn)入國(guó)庫(kù)同一賬戶,有無(wú)違規(guī)進(jìn)入過(guò)渡戶或通過(guò)私設(shè)賬戶、“小金庫(kù)”截留、挪用財(cái)政收入等違規(guī)、違紀(jì)情況;未納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、預(yù)算外資金、財(cái)政專戶管理及“收支兩條線”管理是否合規(guī)等情況。其次要監(jiān)督國(guó)庫(kù)集中支付的真實(shí)性、合法性,看有無(wú)不按預(yù)算和程序支付或利用集中支付、集中核算之機(jī),為某些部門開(kāi)方便之門;有無(wú)一方面集中支付,另一方面一些資金又分散,使“集中支付”、“會(huì)計(jì)核算”有名無(wú)實(shí)等問(wèn)題。
(六)完善政府采購(gòu)工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制,促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)范操作
我們要緊緊抓住政府采購(gòu)資金運(yùn)動(dòng)這條主線,通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)整個(gè)程序的跟蹤審計(jì),來(lái)揭露泄露標(biāo)的、行賄受賄、鋪張浪費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。具體內(nèi)容上包括:一是審計(jì)政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃編制情況;二是審計(jì)采購(gòu)資金的籌集和管理情況;三是審計(jì)政府采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況;四是審計(jì)采購(gòu)合同的履行情況;五是延伸審計(jì)供應(yīng)商。
(七)強(qiáng)化績(jī)效審計(jì),講求支出效益
提高財(cái)政支出的使用效益是財(cái)政支出的核心問(wèn)題,要抓住財(cái)政支出改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出領(lǐng)域的契機(jī),強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效審計(jì)。主要是:資源配置是否合理,重點(diǎn)項(xiàng)目有無(wú)投入產(chǎn)出效果不佳等問(wèn)題;支出管理是否嚴(yán)格、科學(xué),有無(wú)財(cái)政資金損失浪費(fèi)等問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)評(píng)價(jià)財(cái)政資金分配、使用的合理性、有效性,促進(jìn)提高預(yù)算管理水平,提高財(cái)政資金使用效益。
(八)精心組織協(xié)同作戰(zhàn),確保預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有效運(yùn)行
預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一項(xiàng)全局性工作,需要各專業(yè)審計(jì)科室齊心協(xié)力來(lái)完成,才能進(jìn)一步提高審計(jì)質(zhì)量。因此在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施上,做到統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一計(jì)劃方案、統(tǒng)一質(zhì)量要求、統(tǒng)一定性處理,*限度地發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的整體效應(yīng)。堅(jiān)持將其他專業(yè)審計(jì),特別是上級(jí)審計(jì)部門統(tǒng)一組織實(shí)施的項(xiàng)目與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合,并注意內(nèi)容安排、時(shí)間要求的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。堅(jiān)持按照“全面審計(jì),突出重點(diǎn)”的要求,擴(kuò)大預(yù)算執(zhí)行部門的審計(jì)覆蓋面,并對(duì)一定數(shù)量的二、三級(jí)預(yù)算單位以及財(cái)政資金直達(dá)單位和項(xiàng)目進(jìn)行延伸審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。
總之,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)只有不斷深化,不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域,與時(shí)俱進(jìn),才能使這個(gè)國(guó)家審計(jì)永恒的主題永葆新意,為財(cái)政資金安全、高效使用提供一道屏障,為最終建立社會(huì)主義公共財(cái)政體系,加快經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)服務(wù)。
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